如何用申论表述“部门利益”

“部门利益”背景：
　　部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益。
　　在讨论部门利益之前，我们应首先弄清政府各部门是不是利益主体？
　　首先应承认政府部门也是一个行为主体，但这个行为主体是代表公众利益的行为主体，或者叫公众利益主体；其次，作为公众利益主体的政府部门，有自己的正当利益，但必须对这个正当利益进行严格界定，政府部门不是独立的特殊的利益主体，因而一定要把它的特殊利益排除掉；第三，作为公众利益主体的政府部门，在进行相关决策及公务执行过程中，必须从公共利益出发，不仅不能过多地从本部门利益出发，而是根本就不能从本部门利益出发，这是一个定性的问题，而非量的问题，必须要把这条缝隙堵上。因此，必须解决部门利益问题。
　　我国“部门利益”问题的现状：
　　一、部门利益问题导致行政效率的降低。在具体行政过程中，有些政府部门对凡是能巩固、谋取部门利益的，则积极“作为”；凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的，则消极“不作为”。这使得一些能维护、增进国家利益的重大决策（如《反垄断法》、燃油税、内外企统一税率、数字电视标准等）迟迟未形成共识而难以出台，而一些对国家利益有消极影响的重大决策（教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企“超国民待遇”以及很大一部分出口退税等）迟迟难以取消或调整。行政执法重事前审批、轻事后监督管理，这也是矿难频发的重要原因。
　　二、部门利益问题助长行政腐败。部门职权与资源配置结合的一个重要体现就是审批（特许与垄断经营权等）。由于缺乏必要的监督，审批必然引起“寻租”盛行，导致行政腐败。如国家某“委”本应是一个主管中长期规划的超脱部门，但实际上，既承担宏观调控，又负责项目审批，权力过度集中。实践证明，部门利益必然使之忽略宏观趋势把握，重视具体项目审批；借宏观调控之名，强化行政审批。例如2004年全年审批20万元及以下项目高达800个，与该“委”职工数相当。这不仅造成宏观调控手段的错位（以行政手段代替经济手段），而且引发与其他中央政府部门职责冲突，并和相关地区、行业利益紧密连在一起，成为中央政府部门之间、中央政府与地方政府之间的矛盾焦点。
　　三、部门利益问题导致经济运行成本的增加。部门利益膨胀使得机构臃肿，人浮于事，“隐形超编”（从外部“借调”）普遍，导致国家财政收入开支50%以上用于“养人”（发达国家一般在20%左右）。某教育机构年招收学员约1200人，而在册工作人员1400多人，农民工1500多人，退休员工800多人，教职员与学员的比例约为3:1，效率明显低下。部门利益膨胀使得行政收费难以清理取消，损害了市场机制作用的充分发挥。借权谋利正使公权部门向自利性组织演变。研究显示，各级政府部门每年收费总收入约为8000亿元。若能够规范清理收费，全国每年将增加60万～80万户中小企业，可新增600万～800万个就业岗位。能源、电信、铁路等行业，借助垄断，维持垄断高价，获得垄断利润，造成财富分配扭曲和资源配置恶化，“煤电油运”全面紧张与行业垄断存在紧密关联。
　　四、部门利益问题增大国家经济风险。长期以来，先部门利益后国家利益，重部门利益轻国家利益，以部门利益取代国家利益，甚至为部门利益而不惜牺牲、损害国家利益等行为，影响社会经济的健康发展，增大国家的经济风险。部门利益的一个重要外在体现，就是机构超编、预算超支，由此造成财政开支压力不断增大，使得政府本应承担的义务教育、公共卫生、社会保障等公益事业得不到有效实施。正是由于部门利益作祟，外企长期享受“超国民待遇”未能适时调整，这不仅不利于中资企业与民营经济的发展，而且加重我经济对外依赖。更不利的后果，是制约我有关产业的长远发展，使得国内比较完善的独立自主的工业体系严重受损，尤其是作为“工业之母”的装备制造业面临严峻态势，国民经济的重要行业“排头兵”有些为外资企业所控制。由于行政力量保护，垄断企业内部治理普遍存在严重缺陷，隐含着重大经济风险，“中航油”、“中棉储”以及国有银行大案要案不断等，就是集中体现。
　　五、部门利益问题增大国家政治风险。人民政府职能部门如果不代表人民利益，而是代表集团或个人利益，损害大众利益，必然损害政府的公信力与权威，损害党与政府在人民中的形象。一些部门决策往往反映的是强势集团的利益，社会大众尤其是困难群体的利益被严重忽视。因为部门利益，政府袒护地产开发商，被拆迁户利益得不到保障，“抗法”与“上访”不断；火车票每年到点调价，而且总在普遍反对声中“听证成功”，引发大众不满；工商、质检等肆意收费，导致创业艰、就业难等。部门利益使一些改革片面追求经济效益、严重偏离社会公正方向，威胁社会稳定与和谐。
　　我国“部门利益”问题的原因：
　　一、公共权力市场化。在计划经济体制下，各部门形成了从中央到地方自成体系的“条条”格局，改革开放以来，在不同的部门中仍多多少少存在或新生一些下属企事业或中介组织。随着经济市场化的发展，部门本位主义由此而不断增强，主管部门与下属企事业逐渐演变为利益共同体，主管部门给予下属企事业以行政垄断或特许经营，而下属企事业则向主管部门输送经济利益；经济改革激发了人们的利益观念，一些“利益觉醒”的政府部门成为了事实上的利益主体，在市场经济中开始用手中的权力主动牟取利益，寻求经济利益最大化；当前，我国社会经济正处于转型期，政府职能也处于转变中，各部门的职责难以清晰、科学界定，部门关系还有待理顺。因此，有的“利益觉醒”部门趁机不断强化、扩展职权，巩固、谋取部门利益。
　　二、立法体制不规范。一方面，我国立法机构存在缺陷，人大在立法中的绝对主导地位尚待确立，人大代表不是职业化，相关专家比例低，不能或难以自主立法，只能委托行政职能部门代为起草。另一方面，对行政部门制订法律及规范性文件的行为，有时监督不力。国务院有关法制机构在相关人员数量与素质上难以保证；而在立法的公正性与执法的便利性上，难免向部门倾斜。因此，“部门立法”与“法出多门”情形突出。
　　三、财政制度不健全。现有的财政体制缺失强化了部门利益。至今，我国尚未建立起适应市场经济发展需要的“公共财政”制度。西方国家很早就实行“零基预算”，每年在制定预算时，皆从零开始，重新编制。如今一些国家采用更为先进科学的“绩效预算”。我国名义上引进“零基预算”，实质仍按“基数预算”运作，即确保上年预算基数，并逐年上升。因此，有关财政政策可以说是建立在对既得利益的确认上，导致财政开支刚性，部门机构超编超支。
　　四、利益集团施加影响。随着市场化的发展以及政府拥有广泛资源与强大干预能力，我国的各种“利益集团”迅速产生和发展起来，对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响。
　　一是众多境外与涉外利益集团，如各国在华商会以及中国外商投资企业协会（商务部下属的行业协会），通过母国政府或政治游说，或收买、利用高干子女、亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师（拿咨询费），或将相关课题并配以丰厚的课题经费，给予各大部委研究机构与学者等途径，对我相关部门决策与立法施加巨大影响。这是我大量政经信息外泄、经济高度对外依赖、独立自主的工业体系受损、外企长期保持“超国民待遇”不变以及内外企税率未能统一等一系列重要问题的症结所在。
　　二是金融（四大银行、一大保险）、能源（电力、石油）、邮电（邮政、电信）、运输（铁路、民航）、基础建设等领域的国有垄断企业，长期依托行政垄断，拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位、持续获得垄断利润，有些垄断企业在政界、学界、传媒界网罗代言人，影响甚至操纵话语权，为其垄断地位辩护，极力排斥行业竞争与民营经济介入，抵制《反垄断法》等于己不利的法律政策出台，或以本行业的特殊情况（如自然垄断、国家安全、为政府赚钱等）为由要求从相关法律政策中得到豁免，维持垄断。
　　三是众多行业的一些民营企业家或通过显形与合法途径，争当人大代表或政协委员，利用人大与政协这两大政治舞台，来声张、谋取其利益；或私下聘请相关专家学者担任独立董事，为其摇旗呐喊（即所谓“黑嘴”）；或通过行贿等不正当的利益输送直接影响行政决策。自中央推行宏观调控抑制房地产价格过快增长的政策出台后，有的房地产开发商迅即与一些专家学者、房地产研究机构、部分媒体、甚至官员联手，强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，以对抗宏观调控。
　　五、部门内部制约力缺失。长期以来，我国行政职能部门实行的是“一把手”负责制，容易导致行政监督与制约缺失，往往使得领导个人意志成为部门意志，而所谓“部门利益”往往也是部门领导利益。市场化使行政职能部门作为经济利益主体更加突出，市场经济条件下的利益多元化，使领导集体易于形成“利益共同体”。在国家利益与公共利益缺乏明确的维护力量与衡量标准的情形下，职能部门便从“部门利益最大化”而不是“国家利益最大化”的原则出发，来制定本部门的方针政策。
　　我国“部门利益”问题的对策：
　　一、限制部门起草立法的权力，建立回避制度。尽快完善立法程序，法律的制定、修改应在人大的主导下招标，建立起立法起草回避制度，通过完善委托起草和招标起草的立法模式，实现立法起草的第三方参与，并将委托立法和招标立法所需的各项工作经费纳入每年的财政预算。
　　二、建立公共财政体制，完善财政监督机制。政府应退出一般竞争性行业投资，财政收入主要用于行政管理和政权建设等公共活动支出，为社会提供公共产品与服务。明确以国家税收为主要收入来源，控制直至取消行政收费，废除“自收自支”与“收支两条线”，将预算外收入统一纳入预算，以国家预算为主要支出形式，行政部门经费来源与开支公开透明，做到完全由国家预算控制。实行“阳光工资”（收入公开、透明、统一），行政部门都吃“皇粮”，禁吃“准皇粮”和“杂粮”。各部门财会人员应由财政部门收编归口管理，并在部门间进行轮换。
　　三、建立与健全司法机关对行政立法行为的司法审查制度。在我国可以考虑在修改《行政诉讼法》时扩大受案范围，继续完善《行政复议法》，扩大复议的范围。适时创设“行政公诉制度”，公诉主体是检察机关，公诉的对象是行政“作为”与“不作为”，维护公共利益，加强对行政立法的监督。
　　四、限制与削弱境外利益集团与垄断利益集团的强势地位，规范民企利益集团。使利益集团显形化，鼓励中资、竞争性行业商会和同业公会、行业协会以及社会公益团体的发展，形成对强势集团的制衡。约束、禁止各大部委研究机构与学者接受内外企业、国外资助的课题研究，严格禁止涉外部门工作人员在外资企业或商会等的“变相任职”；鉴于行政干预力的敏感以及道德制约力的缺失，鼓励相关社会公益团体对那些充当“黑嘴”或部门代言人并造成严重不良社会影响的学者提起法律诉讼，以制约学者日益严重的道德风险问题。
　　五、改进决策程序，避免部门决策成为部门领导决策，确保公共利益。在公共部门尤其是部委决策的时候，针对整个决策过程是怎么样的，决策是如何形成的问题，必须进行有效监督，避免领导个人意志成为部门意志。可以参考发达国家政府的做法，例如美国政府决策出台，都有严格的规定与严密的记录，记录一般在五年后予以公布，以便学者、公众评判，有效制约决策的随意与部门利益滋长。

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