半月谈评论(2014年3月28号）

告别黑色GDP：给官员套上“环境紧箍”
为官一任应造福一方，但一些地方官员为了追求GDP而竭泽而渔、践踏生态红线，成了资源消耗、环境损害、生态破坏最大的推手。

西安市政府日前召开的经济体制和生态文明体制改革专项小组会议透露，西安今后将对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。西安市领导干部如果执政期间所辖地区发生严重生态污染问题，即使离任了也将承担责任。

自然资源资产离任审计 这个应该有

领导干部离任审计制度已经施行很多年了，但以往的离任审计，主要是对领导干部离任的经济责任的审计。西安今后将对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制度，在长期以来“以GDP论英雄”的背景下，值得期待。

以破坏、牺牲蓝天青山碧水等自然资源来换取黑色GDP的增长之畸形政绩观，虽然一直遭受诟病，却颇有旺盛的生命力。更有不少地方的领导，为官一任，热衷于招商引资，项目和资金是引来了不少，但都是一些高污染的项目，青山绿水没有了，环境糟蹋了，GDP是上去了，政绩是有了，几年之后，屁股拍拍就走人了，可当地民众开始遭殃了，严重的甚至还引发一些群体性事件。

这种畸形政绩观必须被严肃叫停。2013年年底，中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》，提出坚决叫停违背科学发展、盲目铺摊子上项目的行为，坚决查处制造假情况、假数字、假典型、虚报工作业绩的问题，坚决纠正唯国内生产总值用干部问题。这是党的群众路线教育实践活动开展以来，中央文件首提纠正“唯GDP论英雄”。

而在中央组织部随后印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中，对地方领导班子和领导干部政绩考核的重大调整，提出了很多硬要求、硬措施，具体包括五个方面：一是考核不能唯GDP;二是不能搞GDP排名;三是限制开发区域不再考核GDP;四是要加强对政府债务状况的考核;五是考核结果使用不能简单地以GDP论英雄。

一个地区要实现科学发展、可持续性发展，关键要大力纠正“唯GDP论英雄”。但对地方领导班子和领导干部政绩考核的重大调整，亟需铁的制度来支撑和保障，对领导干部实行自然资源资产离任审计，并建立生态环境损害责任终身追究制，无疑是努力纠正畸形政绩观的一个不错的尝试。领导干部为官一任，不仅要对自己任上的经济责任负责，更要对环保责任负有最大的担当;不仅要看你有没把经济发展起来，更要看你发展的经济是否是以牺牲环境为代价。也就是说，领导干部被提拔重用前，需先过环保关，需审查一下自然资源资产负债表。

去年年底，十二届全国会在审议环境保护法修订草案时,一些常委委员就提出,环保目标责任制应更加具体、严格,地方主要领导干部提拔任用时,要先对他们所管辖的区域进行环境评估,评估合格才可任用——离任前实行自然资源资产审计，提拔前先过环评关，如果这样的制度能成为选拔干部的铁律，纠正“唯GDP论英雄”，又有何难?
生态责任离任审计需精细尺度

“领导干部自然资源资产离任审计”，并非新的制度创设。于此方面，上层决策早有针对性表述。而西安的最新尝试，正是将自上而下的宏观部署加以落实。透过只言片语的陈述，公众暂时未能窥见更多的操作细节。当然,我们对于此类正在发育、尚未成型的制度，应抱有足够耐心。一旦其真正健全，势必能对自然资源的保护，产生极大助益。

本质上，任何地域性的自然资源都是公共财产，然而在现实中，其有时可能沦为官员的“个人资本”—被用以做赌博式的投资开发，被用来为执政者刷数据和成绩。很多时候，那些标榜大手笔、有魄力的资源利用行为，常常功利而短视。虽能带来迅速回报，却极大透支了未来的发展潜力。当有限的自然资源，没有沿着传承有序、逻辑清晰的思路来开发，而是任由官员的个体意志和一时之需主宰，酿成种种悲剧实在不足为奇。

对领导干部实行自然资源资产离任审计，虽未有明确的操作方案公布，但有一些问题还需要明确：比如由谁发起审计?不能陷入过去那种下级监督上级的窘境。毕竟，离任官员不少是获得升迁，由此更凸显了所谓“审计”的弱势。除此以外，还必须制定标准细则，来评价官员的资源利用行为。严谨来说，其间必然涉及一系列的费效测度、后果评估等专业运作。

而且，过去观念中的“追责”，或许还有个误区，就是仅限制于“发生严重生态污染”的前提下。但是，从现在看来，问责启动门槛如此之高、审计执行标准就必不能这般宽容，而要有实际约束力。这样，自然资源资产离任审计，生态环境损害责任终身追究制，自然就会比过往的“放任自流”局面要合理的多。因为，若本着最大程度避免政府行为损害生态环境的考量，所谓审计和问责，就应更为较真、更加苛刻才是。

关于环境保护和资源利用，我们也该奉行更精细的尺度了。
审计自然资源资应离任与任中并重

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。西安市对领导干部实行自然资源资产离任审计，将顶层设计落到了实处，填补了制度空白，有利于强化责任落实，让生态保护不力的状况得到改善。

不过，无论是离任审计，还是责任终身制，毕竟是事后之补，虽然有震慑和补缺作用，但制度性短板不容忽视。实践证明，自然资源被浪费，生态环境被破坏，源于“人祸”而非“天灾”。原本应为官一任造福一方者，秉持的却是“只要我走后，哪怕洪水滔天”的执政理念，为了追求GDP而竭泽而渔、践踏生态红线，成了资源消耗、环境损害、生态破坏最大的推手。如果破坏已然形成，离任审计出再多的问题，也几乎于事无补。

制度的设计应当致力于不敢和不能乱来、胡来。离任审计作为对权力行为的一种约束手段，有其不可替代的作用，然而如果同时兼顾任前、任中的审计，将其常态化并及时发现问题，那么离任审计就可能成为无源之水。一方面，单纯的从技术层面来说，自然资源资审计面临着多个方面的信息瓶颈，无论是自然资源资产负债表编制还是领导干部自然资源资产离任审计，都没有现成的、直接可以操作的模式。若没有相应的理论体系、指标体系、评价体系及审计方法作为基础，审计本身就很难开展。

另一方面，囿于“人走事息”的生态定势，“得过且过”的好人心态，离任审计有可能成走流程的形式主义。就像官员离任的经济审计一样，一些官员明明存在严重的经济问题和决策失误，却未能在审计中被及时发现，究其原因在于审计的立场不明，其效果打了折扣。如何将审计的关口前移，应当在任中有所兼顾。虽然不能像离任审计那样面面俱到，但实现抽样审计却完全可行，也能建立起一套可以参照的基础指标来。

不可否认，“自然资源资产离任审计”是一剂良药，但这剂药用在什么时候，却还需要进一步完善和探析。正如专家所言，自然资源资产并没有涵盖环境污染和环境健康等内容，其范围过窄影响面有限，而“领导干部”如何界定，到底谁是审计和终身追究责任的对象、谁是政策设计执行主体等重要问题没有明确，如不能改变“上级考核下级”的问题，并确保审计由独立的第三方来完成，那么“离任审计”和“终身追究”恐怕很难落地。如果任中审计缺位，审计作为权力约束的一大法宝，其效果跟预期可能会相去甚远。
严格执行标准资源离任审计才有实效

“领导干部自然资源资产离任审计”,并非新的制度创设。于此方面，上层决策早有针对性表述。而西安的最新尝试，不过是将自上而下的宏观部署，加以落实和具象而已。然而遗憾之处在于，透过西安市府只言片语的陈述，公众仍旧未能窥见更多的操作细节。当然,我们对于此类正在发育、尚未成型的制度，应抱有足够耐心。一旦其真正健全，势必能对自然资源的保护产生极大助益。

因决策失误，而导致自然资源被挥霍、被破坏之事，时有发生。恰是基于此，对领导干部实行自然资源资产离任审计，无疑很有必要。此一机制框架的作用，乃是多方面的：一来，事前预警，抑制官员盲目透支环境、超前开发资源的冲动;二来，事后追责，一改过往“有人破坏无人补偿”的游戏规则……理论上，生态环境损害终身追究制，势必倒逼官员任上更为节制、审慎。

本质上，任何地域性的自然资源都是公共财产，然而在现实中，其往往沦为官员的“个人资本”—被用来刷数据和成绩。很多时候，那些标榜大手笔、有魄力的资源利用行为，常常功利而短视。虽能带来迅速回报，却极大透支了未来的发展潜力。其实，当有限的自然资源，没有沿着传承有序、逻辑清晰的思路来开发，而是任由官员的个体意志和一时之需主宰，酿成种种悲剧实在不足为奇。

对领导干部实行自然资源资产离任审计，虽未有明确的操作方案公布，但其或将面临的种种阻力，早可预见。公众普遍存疑的一点是，由谁发起审计?会否又陷入下级监督上级的窘境?毕竟，离任官员不少是获得升迁，由此更凸显了所谓“审计”的弱势!除此以外，我们同样疑惑，将以怎样的标准，来评价官员的资源利用行为?若严谨来看，其间必然涉及一系列的费效测度、后果评估等专业运作。

当然，现实语境内的“环境追责”，或许还仅限制于“发生严重生态污染”的前提下。问责启动门槛如此之高、审计执行标准这般宽容，其实际约束力几何，着实可疑……自然资源资产离任审计，生态环境损害责任终身追究制，凡此种种自然比过往的“放任自流”局面要合理得多。只是，若本着最大程度避免政府行为损害生态环境的考量，所谓审计和问责，本应更为较真、更加苛刻才是。

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