半月谈评论(2014年6月21号）

拿什么唤醒“装睡”的公积金?
公积金制度已经走过了10多年路程。最近，因其缴存覆盖面、提取门槛等方面存在问题，公众要求修改完善公积金管理办法的呼声越来越高。事实上，《住房公积金管理条例》修改已历时数年，至今仍未完成草案稿。相关专家透露，目前住建部正研究公积金改革，“相关条例修改缓慢源于利益博弈”。

公积金条例修订为何难产

从“在2012年6月前完成”到“2013年要完成”，再到“继续开展修订工作，尽快上报国务院法制办”，《住房公积金管理条例》的修订不仅屡次爽约，甚至不再有时间表。经验告诉我们，凡是难产的法规，其背后必然存在既得利益的阻挠;“条例修改缓慢源于利益博弈”，这近乎屡试不爽的常识。

通过梳理住房公积金那些盘根错节的旧闻，就能稍稍掀开“既得利益”的面纱。比如说，过去很长一段时间，围绕住房公积金的新闻中，出现最多的就是“挪用、挤占、贪污”这些词。这几年情况稍有好转，公积金腐败丑闻不再频繁出现，但部门利益的掣肘仍是缘由之一。想想看，那么大一笔资金，光是增值收益就非常可观，如果内控和监督机制不完备，腐败空间恐怕不小。

街头巷尾随处可见套现公积金的小广告，这同样是众所周知的事实，它说明公积金提取制度不够人性化，但更重要的是，某些人缴存公积金过多，正规途径根本用不完。之所以骗取公积金的很大一部分是公职人员，正因为这部分人群改善住房的需求已获得满足，所得到的住房公积金补贴又较多，但又不符合面向低收入者的提取人性化政策，于是只好通过种种非法手段去套取。

去年曾有媒体报道，兰州石化仅每月公积金缴存额就达1.4万元，是当地职工月均收入水平的5倍多。按照国家相关规定，住房公积金缴存比例原则上不高于12%，缴存基数原则上不超过当地上一年度职工月平均工资的两倍或三倍。但这样的规定，在很多地方根本得不到遵守，高额公积金俨然已成某些阶层合法的避税区(公积金免税)、藏匿高福利的“黑洞”、“抹平”收入差距的法宝，以及一些人侵吞国有资产的妙招。

相比之下，数据显示，非公企业职工缴存住房公积金的比例不足20%;就算缴存覆盖面较大的地方，很多企业职工也只有象征性的每月十几元公积金。在全国范围内，住房公积金的行业差距、区域差距巨大，已是普遍现象。这与让普通职工尤其是中低收入家庭买得起房的公积金制度设立初衷，显然有些背道而驰。

公积金条例修订，必须破除既得利益阻挠。这两年，很多地方对公积金提取范围有所放宽，以帮助低收入家庭提取使用公积金，这当然是一件好事，但也要防止高缴存者借此套取公积金。

公积金的主要问题除了提取，还有缴存和贷款。在缴存方面，既要“托底”——让更多普通职工都能享受到公积金待遇，也要“限高”——不能让公积金成为变相福利和逃税黑洞;在贷款方面，无论是世界银行的调查，还是审计署的报告，都证明公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益。为此，既要限制多套房频繁使用公积金贷款，也要为首套房享受公积金贷款提供更多支持。(舒圣祥)

公积金利益博弈岂可绑架民生

随着全国多地自行放宽公积金提取范围，住房公积金制度又一次被聚焦于公众视野之下，推进整体改革的呼声亦再度响起。事实上，面对争议颇广的缴存覆盖面、提取门槛高等问题，早在2011年，住建部就提出修改住房公积金条例，也提出了时间节点，却于2012年和2013年两度“爽约”。

目前公积金制度正遭遇尴尬的处境：缴存上，对于有钱的单位，比如国企，住房公积金有些时候，已然异变成了变相福利，而那些真正需要依赖公积金来买房的中低收入群体，却无法享受制度许诺的便利;提取和使用上，由于门槛太高，往往只能眼睁睁地看着公积金躺在账户里贬值。初衷在于帮更多人“安居梦”的住房公积金，因此惹上了“劫贫济富”的嫌疑，广受诟病。

作为公民资产集纳的公共资金，其价值和意义，在于助力民生，给困扰民众的住房问题松绑。而在房价高企的当下，很多人没有能力买房，离退休又还早，住房公积金不能发挥应有的利用价值，就应该放宽民众自行支配和使用的权限。本质上而言，缴纳公积金的个人应该是对应的公积金份额的所有权持有者，凭什么这种所有权被禁锢?

目前，对于中低收入群体而言，有多少人有能力买房?又有多少人能够利用公积金?有学者指出“只有30%的人买房用到公积金”，那么其余的公积金呢?岂能任其沉睡下去?此时开放支取的门槛，对于缓解民生，也许正逢其时。

在利益博弈者的眼中，估计看不到这饥渴的民生，因此住房公积金的改革才一直悬而未决。而改革的迟滞，除了关切民生的态度缺失以外，更重要的恐怕还是附着在住房公积金之上的利益难以割舍。

公积金运行过程中的问题，经过这么些年的解析和发现，已经显而易见：资金归集难、资金运用无序、增值收益的法律归属和分配不明确不清楚、封闭运行造成资金短缺与闲置并存。这些问题的长期存在，注定着各种利益的缠绕和复杂的博弈。而不透明轨道上的博弈，非但捆绑民生，还可能制造腐败的空间。2009年郴州爆出的“住房公积金第一案”，就是场很深刻的教训。

但凡改革，都需历经博弈。而博弈并不可怕，就怕博弈在不透明的环境里发生。作为在这场博弈中不可缺席的公众，甚至连起码的知情权都不能保证。这样的博弈，就不是正常的博弈，民生所期的改革，也就注定无法参与，只能在翘首期盼中默默感伤。

住房上的民生是个复杂的问题，而作为这个复杂问题上的重要一环，住房公积金的改革不能继续迟滞下去。就目前而言，在地方公积金提取范围松动的情境下，需要国家层面的整体推进。而在解决提取难、贷款难等浅层问题之后，则必须立足更加长远的改革，提高公积金的使用率，兼顾公平，进而解决分配不公的深层次问题。不能因为利益博弈，捆绑民生，空留叹息。
破除阻力唤醒“装睡”的公积金

任何一项改革，都必须经过利益博弈这一道“关卡”，这几乎已经成为改革的惯例。《住房公积金管理条例》修改数年未完稿，还是因为其间的各种利益关系难以平衡。一旦受益者成为规则的制定者，一方面要考虑自己的利益得失，另一方面还要考虑整个社会的公平诉求，患得患失犹豫不定，改革自然难以大踏步前进。

值得玩味的是，现行的公积金制度现状，与当初设想的“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴，让普通职工尤其是中低收入家庭买得起房、住得上房”的初衷几乎背道而驰。住建部2011年的调查结果显示，非公有制企业职工缴存住房公积金的比例不足20%。与党政机关、事业单位和国有企业的职工相比，民营企业职工往往是“低收入者”，但这部分低收入者，恰恰享受不到住房公积金的惠顾。

另一方面，住房公积金因其“沉睡”的金额庞大，已被公众指为“劫贫济富”的工具。为何“沉睡”?是因为公积金提取门槛太高。按照目前全国通行的公积金政策规定，缴存职工必须买房才能贷款或者提取公积金。资料显示，我国住房公积金使用率一直徘徊在50%至60%之间，大量公积金处于“休眠”状态，如果不买房，很多人的公积金只能等到退休后才能领取。问题是，躺在账户里的公积金，年利率远远低于银行存款利率，这意味着公积金“躺着缩水”，公众的利益因此遭到损害。

住房公积金制度已经到了一个“瓶颈期”，现行的管理法规亟待进行修订完善。2014年，住建部在部署今年系统主要工作时，《住房公积金管理条例》的修改被再次列入。此次修改涉及多个方面，除国务院已经批准试点的“利用住房公积金贷款支持保障性住房建设”外，还包括“扩大住房公积金缴存覆盖面”“强制缴存”“完善提取制度”等方面的探讨。

值得注意的是，此前舆论每每关注公积金制度时，大多将焦点集中在公积金提取门槛过高导致的“沉睡”问题上。其实，从公积金管理条例修订博弈的内容来看，它所面临的问题远远不只是“沉睡”。只是，公积金制度虽然屡屡遭遇舆论的批评，却还能保持无动于衷，多少有点像是一个“装睡”的人。因此，我们必须加大力度破除公积金制度滞后的深层阻力，唤醒“装睡”的公积金，让公积金真正回归职工“利益共有”的初衷。(陈方)

公积金制度的改革方向应是“放手”

住房公积金制度是1998年房改的一项配套政策，即通过以免税优惠政策，强制在居民税前月收入中扣留规定比例的资金，专款专用于居民住房需求。由于相关规定限制了住房公积金的使用范围和条件，在房价日趋泡沫化牵制低收入群体购房需求下，中低收入者成为了住房公积金存款的主要来源，而中高收入者则成为了住房公积金贷款优惠的享用者;而且，目前住房公积金成为了一些国企等向员工输送实质福利的重要通道之一，致使住房公积金带有了拉大贫富和收入差距之情况。

同时，住房公积金事实上分割了居民财产的剩余索取权与支配权，公积金所有人无法有效对公积金管理者进行监督和实质性制衡，导致了本具内生激励相容的公积金等居民收入，凸显出了“公地悲剧”风险。

为此，改革住房公积金制度成为社会的普遍共识，且鉴于住房公积金条例修改已历经两次“爽约”，因此不应再寻找各种理据，止步于部门利益的藩篱;何况，十八届三中全会已经明确表明要厘清政府与市场边界，并且，当前正在推进简政放权和事业单位改革等，住房公积金改革理应表现出壮士断腕的果敢，即改革不应拘泥于对现有公积金制度小修小改，而是要真正厘清政府与市场边界。

除了公积金制度本身,其管理机构,即各地住房公积金管理中心也是改革的重要环节。一种值得探索的思路是，住房公积金管理中心应该由政事机构变成为商事实体，本身并不直接调节相关群体利益。而这一转型可采取两种办法：一是将各地住房公积金管理中心直接进行公司制转型，比照汽车消费金融公司，剥离其政策性功能，使其作为一个市场化住房消费金融公司，允许其向居民发行大额存单(CD)和金融债等方式，专司住房金融借贷及不动产资产证券化等金融服务;一是鉴于目前部分地方的公积金已采取了银行托管模式，这些地方可把住房公积金管理中心与相应金融机构做些职能合并，甚至考虑作为后者的住房消费金融服务部门。

同时，取消税前强制计提公积金的政策，并修改《个人所得税法》，同比例提高个税免征额，以保障住房公积金制度取消后，居民收入水平不下降，进而完善居民收入结构，提高居民对所有收入的可自由支配能力。毕竟，在当前居民把住房当作财富储存的重要手段下，没有必要担心居民会把其所有收入花掉而影响其居住权。

总之，当前与其进行漫长的修改，不如彻底贯彻十八届三中全会精神，加快推进住房公积金管理中心的公司制改革等。

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