半月谈评论(2014年6月11号）

小微优惠政策为何会放“空炮”
一些政策尚未落地的重要原因在于缺乏具体操作细则，缺乏可操作性。尤其是工作人员自由裁量权过大，使得一些政策优惠程度明显下降甚至荡然无存。

2010年至今，国家相继出台小微企业税收优惠政策，不过，这些政策在落实中存在部分“打折”现象。某文化发展公司负责人表示，按规定月销售额2万元是增值税和营业税的起征点，实际上有些地方采取了合并收税的方式。比如企业这个月的收入1.8万元，下一个月的收入3万元，理论上第一个月应该免税。但有关部门采取了几个月合并之后收税，因为月均收入在2万元之上，“所以应该减税的月份实际上还是收税了”(据新华社)。

小微企业优惠政策放“空炮”的问题，并非个例，今年4月发布的《小微企业金融发展报告2014》显示，56.9%的参访企业表示未享受到国家关于小微企业的税收优惠政策;在小微企业“最希望政府推行的举措”中，“减少税费”是最迫切的政策需求。

过去相当长时间内，我国改革面临的主要问题，就是改革陷入到“议而难决、决而难行、行而难破”的困境中。随着全面深化改革各项措施逐步到位，议而难决的格局得到有效破解，决而难行也有些改观，但在具体政策落地上还面临诸多挑战，“最后一公里”问题仍然突出。

正是如此，最近的国务院常务会议，李克强总理强调“抓落实”，不仅仅强调政策调整，更强调改革措施落地。国务院常务会议决定对已出台政策措施落实情况开展全面督察，对落实不力的严肃问责，促进政策措施尽快落到实处、见到实效。在这些举措的基础上，要做实改革措施，打破“最后一公里悖论”，还需要多方对症下药。

第一剂药是提高政策的法制化程度和实施细化程度。对符合市场决定的重大政策，宜尽快上升到法律层面，减少政策的随意性。此外，在出台重大政策后，应尽快制定具体的政策实施细则，使得政策具备可落地性。实地调研发现，一些政策尚未落地的重要原因在于缺乏具体操作细则，缺乏可操作性。尤其是工作人员自由裁量权过大，使得一些政策优惠程度明显下降甚至荡然无存。因此，以问题为导向出台相关的改革政策，需要配套出台相应的实施细则。

第二剂药是提高政策公开透明度。一些改革措施之所以没有落地，重要原因在于信息不对称，红利受益者难以知晓。新出台改革措施要完全公开透明，并且加大信息告知，使社会、企业和个人及时了解中央的相关政策。最近某省税务系统在营改增上一项改进就值得推广。他们对符合营改增条件的小微企业发送信息，提示企业主尽快办理。当然，这项工作的基础是对辖区内企业基本情况要有清晰地了解，这样才能提高针对性。

第三剂药是引入第三方，加强社会监督。一些改革措施触及到现有的利益格局，尤其是部门利益。改革措施能否落地，应由独立第三方进行评估，加强社会监督。良好的市场经济，是有组织的市场经济。在这方面，应大力发展市场经济的第三方专业服务机构，发挥其紧扣政策调整的优势，发挥在改革政策落地中监督、辅助等工作。
部分小微企业税收优惠在执行中被放了“空炮”

政府要说到做到,不放“空炮”。国务院近期再次就加快落实各项政策措施进行部署,“树立言必信、行必果的良好政风,提高政府公信力,让企业和群众享受政策红利。”

那些政策“空炮”是如何形成的,政策落实中的“梗阻”何在,怎样打通抓落实的“最初一公里”和“最后一公里”?不妨以针对小微企业的一些减税政策为例进行剖析。

近年来,我国对小微企业日益重视,扶持政策接连出台。比如,在税收方面,2010年,国家出台政策对年度应纳税所得额不超过3万元的小微企业所得税减半征收,2011年该上限扩大到6万元,今年4月又进一步扩大到10万元。去年8月起,对月销售额不超过2万元的小微企业,还暂免征收增值税和营业税。

记者发现,这些政策对扶持小微企业发展起到了积极作用,不过在落实中也存在部分“打折”现象。

比如,一家文化发展公司负责人表示,按规定月销售额2万元是增值税和营业税的起征点,实际上有些地方采取了合并收税的方式。比如企业这个月的收入1.8万元,下一个月的收入3万元,理论上第一个月应该免税。但有关部门采取了几个月合并之后收税,因为月均收入在2万元之上,“所以应该减税的月份实际上还是收税了”。

今年4月期间博鳌论坛上发布的《小微企业金融发展报告2014》显示,56.9%的参访企业表示未享受到国家关于小微企业的税收优惠政策;在小微企业“最希望政府推行的举措”中,“减少税费”是最迫切的政策需求。

政策打折原因何在?上海财经大学公共管理学院教授胡怡建认为,这一方面是新的政策与原有的政策相比,优惠力度还不明显;例如降低所得税,如果企业利润不高,影响就不大。另一方面,虽然上面要求减税,但目前经济下行压力较大,地方征税任务繁重,为保障和稳定财政收入、完成预定任务,减税政策在实际执行中容易产生偏差。

“例如,中央明确‘营改增’改革中对税负增长的企业进行财政补贴,但有些地方由于财力有限等因素,并未执行,导致企业迁移至有补贴的地方。”胡怡建说。

国务院日前决定,对已出台政策措施落实情况开展全面督查,既有各级政府的自查与实地检查、又要引入第三方评估和社会评价,既督地方、也督部门。国务院将派出督查组,对落实不力的严肃问责,促进政策措施尽快落到实处、见到实效。

一些专家建议,对一些扶持政策,应建立常态化机制。中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌说,国外管理小企业的基本理念是“重就业、轻税收”,而我国小微企业所得税的减免仍是一种临时性政策,如果能将其常态化,普遍实行低税率、简税制,就能将更多企业纳入减税范围。此外,在推出新政策的同时,应注意各项制度政策之间的衔接,“前台”的减税等政策还需要“后台”的部门考核、地方利益平衡等政策进行调整配合。

各方面对国务院此次督查寄予很高期望。国家行政学院教授汪玉凯认为,督查是对已经制定的政策实施进行监督跟踪,看政策实施有没有走样,发现问题,及时纠正。目前从国务院到地方组织体系已经建立了督查制度,但能否发挥作用至关重要。

“国务院各个部门、各个地市县的链条都是相互衔接的,哪一个环节出现‘梗阻’,都会影响政策落地效果。督查组对发现的问题应及时反馈上报,形成明确的解决方案,这才不至于使政策失效。”

专家还建议,此次督查应立足公共利益,而不能站在政府或者部门利益的角度。第三方评估和社会评价能发现什么问题、起到何种作用,各方拭目以待。

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