浙江省2021年失地保险政策(浙江省失地补偿政策)

由杭州行政学院朱明芬主持的省社科规划课题《城市化进程中凸现的突发性群体冲突及其防范——以城市边缘社区为例》提出关于失地农民利益保障的阶段性成果。主要观点如下：

一、失地农民利益得不到保障的主要表现

1．现金补偿过低，补偿不到位。目前，浙江农村土地征用主要采用一次性现金补偿，补偿额度大约为每亩3-12万元。土地征用补偿费在经过乡（镇）提留、村社留存后的剩余部分再按一定的方法分配到农户。据所调查的255个农户中，2001和2002年共有107个农户的耕地被征用，被征地农民人均获得补偿11318.3元。对失地农民而言，征地力度偏大，补偿水平过低。一是相对于保证农民生活消费水平而言，补偿过低。在目前物价水平下，按照浙江省农村居民年人均生活消费支出4500元计算，只够维持基本消费2-3年，此后，失地农民生计堪忧。二是相对于农民对土地的预期收益而言，补偿过低。一般来说，一位大中城市郊区农民的年农业纯收入在1万元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为30万元，扣除自1999年以来已承包的年份，也在25万元左右。三是相对于政府出让征用土地的收入而言，补偿过低。政府将征用的农村土地出让或拍卖给土地开发商，增值达数倍、数十倍甚至数百倍，而农村土地所有者并没有分享到土地出让后的增值。而且目前仍有一些征地补偿不到位，这就会进一步伤害失地农民的感情。

2．征地补偿分配混乱，农民意见很大。征地补偿分配混乱具体表现为以下三个层次：第一层次是乡镇参与征地补偿分配不合法。乡镇是政府基层组织，并非农村土地所有者，却截流了5-8%的征地补偿。第二层次是村集体与农民个体分配比例混乱。各村对所留部分的使用方式不一样，利用效果也各不相同，农民感到很不平衡。部分村没有将留存的征地费进行合理的投资利用，有的村由于决策失误造成上百万、上千万的征地费血本无归，还有的村干部贪污、挪用、侵吞征地费，使失地农民的保命钱白白流失。第三层次是失地农民之间的分配混乱。大部分村按农业户口和农龄分配，有的村在综合考虑农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素后进行分配，有的村将劳动力安置补偿也按人头平均分配，从而使农村中的特殊人群因婚嫁、上学、参军等不能公平享受集体土地征用后的补偿收益。凡此种种，导致征地农村基层政府与村委、农民与政府、村干部与普通农民之间矛盾比较突出。

3．就业安置困难，无业农民多。一方面，统一安置就业数量少，回流人员多。自1990年以来，255个农户中因征地统一安排劳动力的只有33户，其中22户很快又因企业关停并转和精减人员下岗或解除劳动合同回到村社。另一方面是隐性失业显性化，分散失业集中化。在255个被调查农户中共有适龄劳动力601个，其中仍有16.5%的劳动力继续在缩小了的土地资源上耕种，与此时同，还有149个无业人员，占总数24.8%，欠发达地区这个比例高达31%。多数无地、无业、无收入保障的农民要求村、镇安排工作，解决福利，对当地村镇产生了很大的压力，也加大了征地难度，影响了社会稳定。

4．生活无保障，后顾之忧大。目前浙江省征地中，对81.5%的农户实行的是一次性现金补偿。而如前所述，农户实际分到的现金收入并不多，人均1万元，不少失地农民将征地补偿一次性用于房屋建设、子女婚嫁或偿还债务，加之劳动力无业率较高，目前已有35.3%的失地农民反映他们日常生活有困难。即使目前生活不存在困难的165个失地农民中的大部分人也认为若干年后，尤其是当房屋拆迁后可能出现日常生活难以维持、大病无钱医治、付不起子女教育费等困难。

二、失地农民的愿望

1．大部分失地农民不愿意土地被征用。在255个失地农民中，有186个农民不愿意土地被征用，占总数的72.2%。从总体上看，大城市郊区的农民比中小城市郊区的农民更不愿意被征地。年纪较大、文化程度较低、年人均收入水平较低的农民更不愿意被征地。文化水平低的农民尤其是老年农民思想比较保守，又缺乏非农就业技能，他们更倾向于务农，不愿意土地被征用。家庭年人均收入较低的农民，非农收入少，劳动力主要以农业和打小工为主，又无力投资自营工商业，征地后面临劳动力就业和生活保障双重困难，所以，他们也不愿意被征地。

2．失地农民强烈要求提高征地补偿。据调查，占总数56.5%（144户）的农户认为征地补偿费太低，还有36.5%（93户）的农户认为较低，两者之和高达93%。当问到“你认为亩均补偿多少才合理？”时，101个农民（48.6%）希望将征地补偿提高到每亩5万元左右，54个农民（26.0%）的期望值为5-10万元，28个农民（20.7%）的期望值为10-20万元，10个农民（4.8%）的期望值为20万元以上。不同地区的农民对提高征地补偿的要求也不一样，要求把亩均征地补偿提高到10-20万元的农户中杭州占86.0%，要求20万元以上的100%为杭州郊区农户。除杭州以外的其它地市的农民只要求将征地补偿提高到5-10万元/亩。在没有提出具体的补偿要求的农民中，有人提出征地后的生活水平不能低于目前标准，还有的提出生活保障至少应达到城市最低保障水平。

3．失地农民迫切希望获得养老和大病保险。在255个被征地农户中，共有207个农户非常希望或希望征地时为他们购买养老和大病医疗保险，占调查农户总数的81.2%。在我们向农民说明，如果变一次性现金补偿为养老和医疗保险，其金额将可能高于目前现金补偿额度，需要多方出资包括被征地农民也要部分承担。我们的问题是：“你愿意人均出多少”？在207个农户中，有24.2%的农户希望获得保险，但不愿意自己出钱，75.5%的农户还是愿意出资一部分。其中，57.5%的农户愿意人均出资1万以下，10.6%的农户愿人均出资1-2万元，7.7%的农户愿人均出资2万元以上。由此可见失地农民迫切希望获得今后生活保障的诚意。

4．失地农民希望用地单位和村社解决劳动力就业。在255个被征地农民中，认为应由用地单位解决劳动力就业的有76人，占总数29.8%；认为应由村社通过发展二、三产业解决的有38人，占总数14.9%；认为由前两者共同解决的还有54人，占21.2%；认为应只能通过市场就业的仅23人，占9%。实践中，用地单位为了尽快把土地拿到手，少不了通过镇政府对农民开空头支票，事先承诺解决多少多少劳动力就业，但征地结束后却不愿兑现承诺。为了节省用工成本，便于管理，甚至不愿聘用同等条件的本地失地劳动力。村委在安排失地劳动力问题上更是处于两难境地，一方面由于村办企业转制，村委无权直接安排劳动力进厂务工。另一方面由于多种原因，不能很好地利用征地补偿的留用部分发展二、三产业，安排失地劳动力就地就业，从而导致失地农民的就业愿望两头都落空。

三、失地农民利益保障中的问题

1．失地农民利益没有得到应有的补偿和保障。首先是补偿水平过低，人均1万元左右的征地补偿不足以保障农民在失去农业生产资料后取得相应的二、三产业生产资料，实现再创业、再发展， 难以保障失地农民在失去土地后赚取与从前经营土地相当的收入，从而难以保障他们能够保持目前的生活水平或消费水平。其次，目前对81.5%的失地农民实行一次性现金补偿，而农民又将这笔补偿用作了消费基金，使部分难以找到非农工作的老龄农民缺乏养老保险或最低生活保障。

2．失地农民意愿与政府征地政策之间差距较大。大多数农民尤其是大城市郊区的农民主要因征地补偿过低不愿意征地，而政府的征地力度却越来越大；农民强烈要求提高征地补偿，而政府却以种种理由迟迟不愿出台新的补偿政策；农民诚恳地希望以土地换保障，政府却仍然推行简便省事的一次性现金补偿。政府在征地实践中应充分考虑国家利益与农民利益、国民经济发展与农村社会稳定之间的关系，合理正公地保障好失地农民的利益。

3．失地农民的要求与政府的征地政策并非不可协调。农民不愿征地是因为补偿过低，只要补偿合理，农民仍然会识大体、顾大局。而在补偿问题上，失地农民的心态还是比较平和的，他们并没有漫天要价。大城市郊区的失地农民要求将征地补偿提高到每亩20万元以上，中小城市郊区农民只要求提高到每亩5-10万元。虽然这较之目前的补偿水平约增长了1倍左右，但较之被征用土地出让后的增值仍然只是一个较小的比例。如果政府能将征地补偿水平提高到农民上述期望值，农民提出的变一次现金补偿为养老保障的要求就不难办到，失地劳动力的自就业能力也会大大增强。可见，提高征地补偿水平是解决失地农民系列利益保障的关键，也是保证城市化发展进程和农村社会稳定的关键所在。

四、失地农民利益保障的主要对策

1．增加征地补偿内容，提高补偿标准。在征地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物外，还要增加农民在30年内土地正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项目。即使按现行补偿内容进行补偿，也应参照当前物价水平、消费总体水平等因素，结合农民的意愿，提高补偿标准，力争把中小城市郊区的征地补偿提高到每亩5-10万元，大城市郊区的征地补偿提高到每亩20万元以上，以确保农民在失去土地后有能力再创业，确保农民失去土地后生活水平、生存环境能不断提高和改善。

2．改变补偿方式，健全保障制度。低水平的一次性现金补偿方式容易导致失地农民今后生活无保障，产生新的贫困阶层，不利于建设小康社会和城乡一体化的推进。因此，对于土地被全部或大部分被征用的失地农民应建立健全养老保障制度。失地农民养老保险资金应主要从征地补偿费、土地出让增值提成中列支。在条件许可的情况下，为社区失地农民购买大病医疗保险，同时对丧失劳动力能力的失地农民实行最低生活保障制度。对于部分失地农民特别是年纪较大、文化程度较低的失地农民来说再就业的难度很大，因为第一，再回到农业去，没有可能，土地还将进一步被征用，直到征完为止；第二，利用征地补偿兴办第二、三产业，资金不足，地盘难找；第三，新兴朝阳产业不会向他们提供多少就业机会。在非农就业中，他们不仅竞争不过下岗工人，甚至竞争不过外来农民工，只能社会保障才是解决其生活和医疗问题的根本途径。

3．出台征地补偿分配条例，规范分配行为。各级政府应尽快出台农村土地征用补偿分配条例或细则：第一，严禁乡（镇）政府截流农民集体土地征用补偿，将征地补偿款项一分不少地交到村级集体经济组织手中；第二，明确规定只有村级集体经济组织才具有处置征地补偿费的权力，一般不再将征地补偿款分配到村民小组，以防小组再次提留而又使用不当；第三，村集体经济组织在分配征地补偿费时，必须严格按照村民自治法，通过民主决策程序予以实施。最后，有鉴于目前实践中存在的村级分配处置方法混乱，部分失地农民不能享受征地权益的现象，农村基层政府有责任指导、协调、监督村集体分配行为，保护失地农民中弱势群体的利益。

4．切实抓好失地农民再就业工作。在管理层面上，政府必须彻底打破城乡就业二元体制，取消户籍歧视，实现城乡统一就业；失地劳动力所在社区有责任建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农业岗位上就业；劳动保障部门应组织失地劳动力实行免费转岗职业培训，提高他们的就业竞争能力。在操作层面上，一是组织劳务输出，借地发展农业；二是要继续依托失地劳动力所在村级集体经济组织，借助征地补偿中村集体留存部分，凭借城郊结合部位有利的区位优势，大力发展劳动密集型的加工产业和服务行业，尽力吸纳失地劳动力就近就业；三是对征地较多的乡村出台倾斜政策，如撤村建居及配套设施建设的财政支持政策、土地留用政策、开发性安置、房产安置等政策，以帮助社区兴建、增加就业机会，部分吸纳失地劳动力。

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