直击痛点精准发力(找准痛点)

郁建兴

中共中央政治局8月30日召开会议，决定今年10月在北京召开中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议，研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题。

乡村有效治理是国家治理体系和治理能力现代化的微观基础。促进乡村振兴，必须夯实乡村治理这个根基。党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，通过建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。与2005年提出的新农村建设战略相比，乡村振兴战略将“生产发展”提升为“产业兴旺”，“村容整洁”提升为“生态宜居”，“管理民主”提升为“治理有效”。

2019年6月，中办、国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，就其总体目标和主要任务做了部署。嗣后，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、中央组织部等6部门印发了《关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》（以下简称“六部委文件”），将在全国选择100个左右的县（市、区）作为首批试点单位，8个任务、议题赫然纳入试点内容：探索共建共治共享的治理机制；探索乡村治理与经济社会协同发展的机制；探索完善乡村治理的组织体系；探索党组织领导的自治法治德治相结合的路径；完善基层治理方式；完善村级权力监管机制；创新村民议事协商形式；创新现代乡村治理手段。

领会并落实好中央顶层设计的精神，迫切需要对当前乡村治理中的一些痛点、难点和堵点，从理念、制度、组织、工具等层面予以辨析，进一步探索乡村有效治理之道。

创新乡村治理，既需要顶层设计、统筹兼顾，又需要基层因地制宜、自主创新。顶层设计与地方创新良性互动是中国特色的治理经验，但同时，也往往存在 “一刀切”的政策到基层水土不服的痛点。顶层设计不是提供具体而微的执行方案，而是明确改革方向和边界，为地方自主创新提供操作空间和制度保障。以“六部委文件”为例，8个任务、议题不是约束性指标或终极目标，而是为改革提供必要元素和明确方向。基层应在此基础上，在既定边界内，因地制宜探索治理模式。

创新乡村治理，需要为基层赋权，配置相应的人财物，实现权力、责任和资源匹配。基层往往存在“多重悖论”：有限的权力和资源与繁重的工作任务不匹配，基层统筹协调与部门驻派机构“两张皮”问题普遍存在。在此意义上，分权并非越多越好。上级政府只宜将法律有规定的事项委托给地方，并配套相应经费，保障权力、责任和资源相匹配。

创新乡村治理，需要推进治理创新向后端移动，通过创新提升群众的获得感。“六部委文件”特别强调创新村民议事协商的形式，激发群众参与乡村治理的内生动力。近年来，各地基层治理创新层出不穷，当前需要推进乡村治理创新向后端移动，不断发掘并回应群众新的需求。特别要适应农村人口流动和经济结构变化，为本地村民、外来居民、企业和社会组织等不同群体参与议事提供平台，拓宽议事协商范围。

创新乡村治理，在整理基层数字资源、强化“互联网+服务”的同时，须警惕它对社区社会资本的削弱。不可否认，现代信息技术应用在识别民众真实需求、实现基层便民化精细化治理上很有帮助。同时，信息技术与民主、治理之间存在张力。基层社会需要大力培育社区社会资本，构建高信任度社会。在此意义上，要警惕“互联网+治理”对社区社会资本的消减。

创新乡村治理，效果评价要从考核奖励过程性指标转向结果性指标。目前，乡村治理的创新推广、考核评价、绩效激励往往导致一些地方“为创新而创新”，甚至形成不计成本“抢注创新品牌”的恶性竞争。有些地方为了奖励创新，在考核体系中特别设置了“争先创优”类指标，基层和部门挖空心思为考核“特设”创新项目，不计成本投入人力、物力、财力推进项目，力求在短期内获得肯定。这一现象将导致手段与目的本末倒置。破解之道在于，减少创新的过程性考核指标，设定基层有效治理的结果性目标。只要实现目标的手段正当、途径合法，基层和部门都可以各显神通。

应当看到，治理体系与治理能力两者相辅相成，有了良好的治理体系，才能提高治理能力；反之，提升治理能力，才能发挥治理体系的效能。中央文件已为完善乡村治理体系、提升乡村治理能力做好了顶层设计，当前需要扎实推进顶层设计与基层实践的良性互动，真正实现乡村治理能力和治理水平现代化。（作者系浙江大学公共管理学院教授、院长）

编辑：范钟秀

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