行政环境与行政管理

行政环境与行政管理

行政环境是公共行政的前提、依据和施加影响的对象。正确处理好行政环境与公共行政之间的辩证关系，是公共行政所要解决的重大问题。行政系统不是孤立地、封闭地存在于社会之中的，它是与外界相互联系、相互作用的开放系统，它不断与外界交流物质、能量和信息，从而维持系统的正常运行。因此，对行政环境的研究亦是系统论的内在要求。

行政环境是行政生态学理论的重要内容，是运用生态学的理论和方法来研究行政学，研究行政系统与其周围环境之间的相互联系、相互影响和相互作用。

生态学这个词最初是通过美国哈佛大学教授约翰•高斯引进公共行政领域的。高斯教授于1936年发表的《美国社会与公共行政》，提出了公共行政与行政环境之间的关系问题。1947年他又发表了《政府生态学》，强调了外部生态因素对公共行政的重要性。按照高斯的观点：公共行政生态学包括对人、地区或财产、人所处的自然和社会技术、思想等方面的研究。据此，行政生态学认为，要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统的本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国社会环境之间的关系。美国著名行政学家里格斯在高斯等人理论基础之上，从一个更广泛的范围内分析了行政和经济的、社会的、技术的、政治的以及通讯等诸因素之间的关系。里格斯把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、经济背景、政治背景等因素联系起来考察，对世界各国的公共行政进行了比较分析，并将其区分为三种模式：

（1）融合型 农业社会的行政模式。其特征主要表现：经济水平是农业生产力，政治与行政不分，权力来源于君主，实行世卿世禄的行政制度，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶段，政府与民众较少沟通，土地的分配和管理是政府的重要事务。

（2）棱柱型 农业社会向工业社会过渡时期的行政模式。其特征可概括为三个方面：异质性、形式主义和重叠性。

（3）衍射型 工业社会的行政模式。其特征主要体现：社会经济行为依靠市场和价值规律为杠杆进行调节，力图用最少的投入取得最大的产出。主权在民，民众的思想和行为对政府的行政决策有较大的影响，行政风范体现平等主义。

因此，行政生态学的研究范围主要包括两个方面：其一，探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政。其二，探究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁及发展。

行政环境是指行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。总之，凡是作用于行政系统、并为行政系统反作用所影响的条件和因素，都可以属于行政环境的范围。

公共行政与行政环境是辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用，构成行政生态系统。在这个系统中，行政环境决定和制约公共行政，公共行政反作用于行政环境，这主要体现在公共行政对行政环境的改善和塑造方面。

（1）行政环境决定和制约公共行政

首先，公共行政是由于环境的需要而产生的。历史唯物主义告诉我们，经济基础决定上层建筑，当阶级出现，国家产生，才有了公共行政，没有这种行政环境的需要，公共行政就没有存在的可能。例如，在原始社会，管理只具有社会属性，不具有政治属性，不需要代表统治阶级意志的公共行政。

其次，公共行政必须适应行政环境。构成行政环境的各种条件和要素在不同的国家和地区，其发展水平存在着很大的差异性。公共行政本身没有严格的好与坏的区分，惟有适应其现状才是最理想的，这是行政生态平衡的基本要求之一。有什么样的行政环境，就应该有什么样的公共行政，公共行政如果不适应行政环境，也就是说，政府没有适应环境的能力，或与环境条件格格不入，就无法进行有效的公共行政。比如一些落后国家不考虑本国国情，盲目移植一些西方发达国家的公共行政经验，其结果造成天下大乱，事与愿违。

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