半月谈评论(2013年11月18号)

纪检监察体制改革应当找准方向
中国共产党纪律检查体制改革应当充分与人民代表大会制度相结合，只有这样才能在宪法的框架内解决中国共产党纪律检查存在的问题。应该尽快进行大刀阔斧的改革，充分发挥纪律检查委员会的作用。

中国共产党第十八届三中全会闭幕之后，有关纪检监察体制改革的讨论浮出水面。部分新闻媒体仔细回顾中国共产党纪检监察领导体制之后认为，中国共产党将会坚持纪检监察机关的双重领导体制，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。

坦率地说，这种党内的双重监督体制不利于纪检监察机关开展工作，不适应中国新时期反腐败工作的要求。建国之前中国共产党建立了最严格的纪律检查机关，中国共产党的纪律检查委员会与中国共产党各级党委处于大致平行的状态，纪律检查委员会既是中国共产党内部的纪律检查机关，同时也是一个对外开展情报工作的重要机关。中国共产党纪律检查委员会直接对中国共产党的代表大会负责，并且由中国共产党的最高领导人负责纪律检查委员会的工作。这是中国共产党在革命时期特殊的制度安排，目的是为了最大限度地保护中国共产党的安全。

建国以后到改革开放之前，中国共产党实行单一的领导体制，纪律检查机关是各级党委的组成部分，由各级党委机关直接领导。纪律检查机关属于各级党委内部的纪律监督机关，在组织上服从各级党委的直接领导，纪律检查机关没有任何独立的决定权。改革开放以后，由于设立了行政监察机关，中国共产党的纪律检查机关与政府的行政监察机关合署办公，隶属于各级党委的纪律检查机关必须改变传统的管理体制。1982年中国共产党第十二次代表大会通过《中国共产党章程》，建立了纪律检查机关在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下开展工作的体制。上级纪律检查委员会向下级党的委员会派出纪委书记或者纪检组组长，负责下级党的委员会的纪律检查工作。

事实证明，这样的管理体制虽然可以在一定程度上解决党内监督存在的问题，可以给各级党的委员会增加一定的压力，但是，由于纪委书记或者纪检组长必须接受各级党的委员会直接领导，其组织人事权和各项福利待遇由各级党的委员会负责，因此，这样的管理体制实际上是将纪委书记或者纪检组长置于十分尴尬的境地。在一些地方党委机关，省委书记或者市委书记一个人说了算，纪委书记在党委会的排名中处于末端，地方省委书记和市委书记作出重大决策之前，根本不征求纪委书记的意见，纪委书记在地方党委决策过程中没有任何发言权。更令人感到担忧的是，由于中国共产党的民主集中制原则不能得到充分贯彻，一些省委书记或者市委书记在工作中独断专行，纪委书记的各项工作特别是查办大案要案的工作直接受制于省委书记或者市委书记，这就导致地方纪律检查机关几乎处于空转的状态。发生在重庆的薄熙来案件从一个侧面说明，《中国共产党章程》所规定的双重领导体制，实际上已经让中国的纪检监察管理体制彻底破产。各级纪检监察机关在名义上实行双重领导，但在实际工作中必须接受同级党的委员会的领导，而绝大多数腐败案件都发生在同级党的委员会成员身上，这就使得纪检监察机关在工作中面临十分尴尬的局面。如果不尽快改变现行领导体制，那么，中国的纪律检查机关要想有所作为几乎是不可能的事情。

中国共产党新一届纪律检查机关的领导人试图以查办大案要案的方式，重新唤起人们对纪检监察机关的美好想象，试图以治标的方式为治本争取时间。但是现在看来，凡是中央纪律检查委员会立案查处的大案要案，往往都是基层群众反映强烈的长期存在的大案要案。这说明中纪委设立在各个地方和部门的纪检监察机关在反腐败的问题上根本没有发挥应有的作用。中国共产党纪律检查机关的双重领导体制不利于中国未来反腐败工作的开展。

部分中国共产党高级领导干部提出，要彻底改变这种“同体监督”的局面，不断强化异体监督。在中国共产党绝对领导的政治体制中，要想做到这一点并不容易。没有任何一个政治组织能够挑战中国共产党的领导地位，也没有任何一个政治组织能够对中国共产党实施坚强有力的监督。解决中国共产党内部的腐败问题，必须从中国的宪法和法律入手，充分发挥人民代表大会制度的作用，在宪法的范围内提高中国共产党的监督能力。

笔者的观点是，人民代表大会是中国共产党基本的政治制度，中国共产党的领导作用应当充分体现在人民代表大会之中。中国共产党纪律检查工作也应该体现在人民代表大会之中。换句话说，中国共产党纪律检查体制改革应当充分与人民代表大会制度相结合，因为只有这样，才能在宪法的框架内解决中国共产党纪律检查存在的问题。

中国共产党应当充分发挥人民代表大会的作用，在人民代表大会内部设立专门的监督机构，监督各级人民代表大会依法开展工作。为了充分体现中国共产党对人民代表大会的领导作用，可以要求各级人民代表大会的纪律检查机关对任免政府和司法机关工作人员的情况进行专项监督，并且提出专门的检查报告。凡是经过纪律检查机关认可的，才能提交各级人民代表大会审议；凡是没有经过纪律检查机关认可的，不能提交各级人民代表大会审议。换句话说，纪律检查委员会相当于政治审计机关，其职责就在于对党委提交人民代表大会审议的各项任免事项进行政治上的审计，其中包括民意测验、财产申报、离任审计报告等内容。只有经过纪律检查委员会审核通过之后，方能提交各级人民代表大会审议。这样做不仅可以最大限度地减少带病提拔的现象，同时又可以在一定程度上克服地方党委“一言堂”所带来的各种弊端。现在一些地方党委充分利用自己的人事任免权，把人民代表大会当作橡皮图章，在任免政府官员和司法机关工作人员的过程中，根本不进去群众的意见，没有认真审查候选人的资格，结果导致一些贪污腐败分子边腐败边提拔。

纪律检查委员会进驻人民代表大会，既充分体现了中国共产党对国家政权的绝对领导，同时又可以充分发挥纪律检查委员会的作用。今后纪律检查委员会不仅对各级人民代表大会的任免事项进行事前政治审计，而且要对各级人民代表大会任免的政府官员和司法机关工作人员进行工作审计，如果各级人民代表大会任免的政府官员在工作中存在违法乱纪的问题，纪律检查委员会可以向人大提出有关决议案，终止或者罢免政府官员的职务。对于司法机关普遍存在的腐败现象，纪律检查委员会可以通过人民代表大会行使自己的监督权。全国人大可以修改宪法，在强化人民代表大会常务委员会集体监督的基础上，把纪律检查委员会对司法机关的监督纳入法律的框架内，纪律检查委员会可以根据群众的反映对司法机关工作人员实施监督，必要的时候可以提交专项报告，要求人民代表大会免去司法机关工作人员的职务。

总而言之，中国的纪律检查委员会不仅仅是一个查办大案要案的机关，也不仅仅是一个行风监督机关，中国的纪律检查委员会应当成为一个啄木鸟，随时发现中国共产党政治肌体存在的问题并且及时清除腐败分子。当前中国纪律检查委员会几乎变成了一个消防队，在查办大要案的过程中发挥积极的作用，可是，对于中国政坛上普遍存在的腐败现象却无能为力。现在一些地方党委已经出现了集体腐败的现象，个别地方的政治已经彻底腐烂，当地的纪律检查委员会在监督党员领导干部方面已经彻底的溃败。这些现象充分说明，如果不尽快进行大刀阔斧的改革，充分发挥纪律检查委员会的作用，那么，纪律检查委员会的工作越努力，中国共产党公信力下降得就会越快。

乐观主义者认为中国共产党纪律检查委员会查办的每一个大案要案，都是振奋民心重塑中国共产党形象的表现，可是，在悲观主义者看来，中国共产党纪律检查委员会不断地查处大案要案，恰恰说明中国共产党的纪律监察体制彻底失败。这不是一个形而上学的问题，而是一个普遍存在的社会情绪。中国共产党正在以查办大要案的方式摧毁自己的形象，正在以揭露腐败的方式彻底摧毁公众的信心。如果不尽快改变这种情况，那么，中国共产党的凝聚力和向心力将会受到极大的挑战。中国共产党的纪律检查委员会必须把自己的工作重心前移，必须充分发挥中国共产党的领导作用，在人民代表大会制度的框架内把好用人关，让每一个被任用的共产党员都能接受法律的检验，让每一个人民代表大会审议通过的政府官员和司法机关工作人员名单都经得起历史的检验。

中国共产党的纪律检查机关进驻人民代表大会不是削弱人民代表大会制度的作用，恰恰相反，是为了充分贯彻落实中国宪法所规定的基本原则，是坚持中国共产党领导的具体表现。纪律检查委员会与人民代表大会通力合作，才能在宪法体制内发挥监督的作用。可以设想，今后各级人民代表大会任免政府工作人员和司法机关工作人员的时候，必须由纪律检查委员会出具政治体检报告，对这些工作人员进行政治审计。政治体检报告必须张榜公布，接受社会各界的检验。这样做不仅可以增加中国政治的透明度，减少中国共产党各级党委行使组织人事任免权过程中出现的腐败现象，而且可以让中国共产党纪律检查委员会的监督工作端口前移，最大限度地预防腐败，减少腐败给执政党带来的风险。

部分学者认为，中国今后应当强化中央集权改革，不仅要强化中央组织任免权，同时也要强化对司法机关的控制权，各级人民代表大会不能对司法机关指手划脚。坦率地说，这种改革路线实际上是打着改革的旗帜彻底颠覆中国的人民代表大会制度。按照这样的改革思路，中国各地的人民代表大会将会被彻底架空，中央的权力将会进一步扩张，大规模的腐败现象将会彻底泛滥。反腐败必须坚持走地方主义的道路，“钦差大臣”在短时期内可以发挥有效的作用，但是从长期来看，中央的垂直监督非但不能解决腐败问题，反而会导致腐败现象进一步蔓延。只有充分发挥各级人民代表大会的作用，才能从根本上解决腐败问题。群众的眼睛是雪亮的，只有充分发挥基层群众的作用，尽快完善人大代表的选举制度，才能从根本上解决腐败问题。千万不要指望建立全国统一的纪律检查机关解决腐败问题，因为那样做将会使中国的腐败变得一发不可收拾。事实证明并且将继续证明，凡是腐败比较严重的问题，根子往往在中央。中国的政治体制改革一定要自下而上，千万不能依靠中央自上而下强力推动政治体制改革。“顶层设计”的危险就在于，中央的反腐败最终可能是只打苍蝇不打老虎。历史的教训应当深刻记取，反腐败只能依靠人民群众自己，依靠广大的基层党员。

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